住宅建设用地使用权“自动续期”的未来构造_中国住宅设施杂志社投稿

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住宅建设用地使用权“自动续期”的未来构造

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《中华人民共和国物权法》第一百四十九条规定了住宅建设用地使用权期间届满后自动续期的制度，但该“自动续期”是否有偿及续期后的权利期限等内容，立法者有意留白。虽然有观点认为对此问题的讨论为时尚早且并无必要，但是，2009年以来，深圳市、青岛市、临沂市、温州市等地陆续出现了短期的住宅建设用地使用权到期的情况，此类非70年住宅建设用地使用权是否适用现行“自动续期”制度以及应如何续期成为亟待解决的问题。面对已经出现的问题和即将出现的更大规模的到期问题，地方行政机关出台的措施难以服众，国土资厅函[2016]1712 号文件的效力等级偏低，且具有明显的过渡性质，决策者理应制定统一的权威解决方案。《中华人民共和国民法典·物权法（草案）》已拟对《物权法》的规定进行改动，该草案第三百五十九条规定，“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”。即便正式颁布的民法典对此不作变动，该规定也只是将续期缴费事宜引致到“其他法律、行政法规”，而这里的“其他法律、行政法规”并不明确，续期期间、费用减免等关键问题并未得到解决。

一、“自动续期”问题的解释论基础

（一）生产资料与生活资料的不同特点

生产资料概念是马克思政治经济学的基础性概念[1]，马克思在《资本论》中指出：“劳动资料是劳动者置于自己和劳动对象之间、用来把自己的活动传到劳动对象上去的物或物的综合体。”[2]209据此，“生产资料”表示广义生产过程中的物质条件，即涵盖生产、分配、流通和消费整个社会生产过程的物质因素，既包括直接传到劳动对象上的工具、器械，也包括间接起作用的土地、道路、厂矿等，其中最重要的是生产工具、生产器具。马克思、恩格斯在创立历史唯物主义的过程中还提出生活资料的概念，“生产消费与个人消费的区别在于：后者把产品当作活的个人的生活资料来消费，而前者把产品当作劳动即活的个人发挥作用的劳动力的生活资料来消费。因此，个人消费的产物是消费者本身，生产消费的结果是与消费者不同的产品”[3]208。生活资料是人在整个生命过程中不可缺少的物质要素，其存在价值是人生存发展需要，其产物是“消费者本身”即人本身。[4]生活资料按满足人们需要层次分为生存资料、发展资料、享受资料[3]242，基于其对消费者的作用又分为基本生活资料和非基本生活资料。

虽然生产资料和生活资料都会以商品形式存在，且都具有资本属性并为其生产者带来利润，但是生活资料还具有自己的特质，即保障社会成员的生存和发展，并由此决定了生活资料的生产部门要具备相当的不同于市场经营者的公益性，这决定了对生活资料的分配除了市场分配机制之外，还有以“基本公共服务均等化”的国家政府为主的生活资料分配制度。[4]对生活资料而言，基于其为生活提供保障的特点，不能当然等同于生产资料而适用市场活动规则，特别对于基本生活保障的生活资料，作为公共福祉的一部分，政府应该提供足够的保障。[5]否则，如果根本不考虑作为公民基本权利实现所需要、作为生活资料的国有财产使用权的特殊性，而是以市场机制的配置方式配置给公民，会导致对很多领域国有财产的利用成为只有有钱人才能享有的特权，也会产生如腐败、贫富差距拉大、穷人住不起房子以及死后无安身之所等一系列社会问题。[6]

在我国，有偿获得建设用地使用权有住宅用途和非住宅用途之分，前者主要是由自然人获得以供其居住之用，属于生活资料；后者主要由经营主体获得以供工业、商业、旅游、娱乐业生产经营之用，属于生产资料。基于两者的区别，国家在有关制度设计上应在其权利内容、归属、利用、流转等方面作区别对待，分别设定有差别的规则，特别涉及到住宅建设用地时，应考虑其基本生活保障的功能，在税费收取上要使权利人的负担相对于经营性用地的权利人为轻。

（二）市场自由竞争与政府增进公益、法治人文关怀的不同功用

无论是马克思主义经济学还是西方经济学，共同的结论是，在市场经济条件下，只有市场机制才能实现资源的有效配置。市场按效率原则竞争性地配置资源，能促使资源流向效率高的地区、部门和企业。[7]但政府的作用并非可有可无，现代发展经济学家倾向于把政府当作构成经济体制的必要要素，在政策制定的过程中，国家和市场的互补关系必须予以重视。[8]25虽然市场在资源配置中起决定作用，但不能把市场作用放大到决定公共资源的配置，因为公共资源配置是要满足公共需求，增进公共福祉，鼓励逐利的市场规则无法实现该目的。另外，作为市场和政府配置公共资源的重要手段之一，法治应体现人文关怀。“人文精神和人文关怀应当自始至终惠顾并融汇于法治之中，一旦失去其人文内涵，法治将不可避免地发生异化，从而走向其初衷的反面，成为对抗人、压制人和扼杀与束缚人的单纯暴力机制。”[9]市场交易法领域更加重视的是形式上的公平，追求交易的便捷和安全，促进财产流转，但在财产归属法领域，立法会更多关注财产变动有序性和社会秩序的稳定，而这就需要更多的人文关怀。